PPP项目实施中的职业伦理要求研究

PPP项目实施中的职业伦理要求研究

王守清1,2，刘婷1,2

（1.清华大学建设管理系，北京100084；

2.清华大学恒隆房地产研究中心，北京100084）

国家自然科学基金项目：PPP项目的控制权配置研究（71572089）

摘要：通过案例分析，识别出PPP模式存在增加权利寻租空间，合同周期长、不确定性大且不完备，以及依赖咨询机构的专业性等特征和隐患。因法律与合同的约束具有滞后性，制定并执行对政府部门、咨询机构以及投资企业从业人员的职业伦理规范，可作为改善以上问题更为灵活的补充监管机制。然后通过对比分析国际上四大代表性建设管理职业机构的职业伦理规范，提出PPP相关从业者的职业伦理核心要求。最后，阐述对PPP职业伦理制度建设的建议。

关键词：政府和社会资本合作；职业伦理；物有所值。

Professional Ethics inDeveloping PPP Projects

WANG Shou-Qing, LIU Ting

Department ofConstruction Management, Beijing, 100084, China; 

Hang Lung Center for Real Estate,Tsinghua University, Beijing, 100084, China

Abstract:This paperconducts case studies to identify that Public Private Partnerships (PPP) modelmay cause problems regarding to increasing power rent-seeking, long-term, high-uncertaintyand incomplete contract, and heavy reliance on professionalism ofconsultancies. Since legal and contractual binding force have a lag in dealingwith these problems, establishing and implementing a code of PPP professionalethics for PPP participants including public officers, consultants and lawyers,and investors can act as a more flexible and supplemental regulatory mechanism.This paper further reviews and compares ethics codes set by four representativeinternational professional bodies relevant to construction management, andproposes essential elements of professional ethics for participants indeveloping PPP projects. In the end, recommendations are made on theinstitutional construction of PPP professional ethics.

Key words:Public-PrivatePartnership (PPP); professional ethics; value for money.

作者简介：

王守清，男，生于1963年，福建宁化人，教授/博导，研究方向：PPP。

刘婷，女，生于1991年，浙江义乌人，博士研究生，研究方向：PPP。

1.       引言

PPP（即Public Private Partnerships），在我国称为政府与社会资本合作模式或特许经营。广义的PPP泛指政府与企业为提供公共产品或服务而建立的长期合作关系；狭义的PPP则是指一系列基于项目融资（“通过项目去融资”）的公共部门与私营部门长期合作、提供公共或准公共产品或服务的方式[[1]]。

我国自1990年起，鼓励社会资本（包括国企、民企和外资）参与基础设施开发，涌现了一批BOT项目（Build-Operate-Transfer，建造-经营-移交，PPP的一种具体形式）。2014年以来，在中央政府及相关部委的大力推动下，PPP模式形成新一轮的热潮，截至目前，财政部已公布两批共236个PPP示范项目，总投资达8389亿元；发改委的PPP项目库已发布1043个项目，总投资达1.97万亿元。然而实践中，以上项目的签约率仅为10%-20%，且已落地的项目中还有一些不太符合“风险共担，利益共享”和“伙伴关系”的原则。不仅我国如此，很多国家特别是发展中国家PPP的应用结果也并不理想。英国曼彻斯特大学财政管理学女教授Jean Shaoul[[2]]根据英国PPP项目统计结果，对比政府传统采购模式后得出结论：大多数PPP项目并没有提高效率，成本比传统模式高，对政府和公众不利。国际上甚至有一种观点认为PPP是咨询公司和金融机构等利用政府资金缺乏又要做项目提供公共产品/服务的心理而创造出的复杂模式，以便增加自身的业务机会[[3]]。

PPP项目通常是大规模的公共项目，对社会和自然环境影响深远，因而需要通过法律与合同来约束政府和企业的行为，以实现项目的发展目标。然而，仅有这两方面的约束是不够的：首先，PPP模式意味着政(Public)企(Private)之间长达10-30年甚至更长的合作/伙伴关系(Partnership)，长期的风险和不确定性不可能准确预测，因此PPP合同本质上是不完备的，加上资产专用性强（不易用于其他项目中），更容易滋生“敲竹杠”等机会主义行为，导致项目失败，如企业撂挑子、政府换届违约等。此外，作为用户和重要干系人的公众不在PPP合同关系中，也缺乏参与机制保障自身利益，如果政府官员短视、腐败，企业缺乏社会责任感，咨询和律师等不专业、或有意无意的不中立、不独立，PPP将成为政府推卸提供公共产品责任的借口，咨询、律师、投资者攫取短期利益的工具，这将严重损害公众利益，反过来又将损害政府的公信力、企业的投资收益、以及咨询机构/律所的声誉和未来的业务机会[[4]]。

因此，为了促进PPP模式的健康、可持续发展，在完善相关法规、政策、以及合同机制以外，还应重视从业人员职业伦理规范的建设与执行。本文将通过案例分析，结合国际上涵盖建设管理的四大代表性职业机构对职业伦理的要求，提出加强我国PPP参与主体的职业伦理建设的建议。

2.        PPP模式的陷阱

2.1.案例一：翔鹰集团非法收购齐齐哈尔自来水公司

2003年，私营企业“哈尔滨翔鹰集团股份有限公司”收购处于盈利状态的国有控股公司“齐齐哈尔自来水公司”；2007年，该市自来水出现严重霉味且水质浑浊；2009年，该市饮用水价格高达4.2元/吨，成为“全国最高水价”，居民不满情绪高涨，市政府被迫补贴自来水公司以降低水价；2011年，翔鹰集团将股权转让给中国水务投资有限公司完成退出。

该项目在决策和执行过程中存在多处程序漏洞：

（1）     齐齐哈尔自来水公司被收购前政府持股75.8%，职工持股24.2%，因大部分职工股东反对收购方案，公司仅挑选部分股东召开股东代表大会，形式上通过了收购方案，违反《公司法》；

（2）     出售方案前后修改八次，由最初的“面向国内外招商”改为“定向招商”，仅在招标拍卖会前夜通知另一家企业参与竞标，违反了《招标投标法》；

（3）     翔鹰集团未按时付清收购款项，未履行二次供水统一管理、及时投资建设供水管网等义务，且不清洗管网，将水源由地下水改为地表水，屡次违反合同条款但未受追究，违反了《合同法》。

以上漏洞的背后，是不受约束的权力——主导此次收购的官员与资本勾结攫取利益，通过检察院立案调查等手段，对反对收购的人员打击报复，最终导致国有资产处置不当、自来水公司运营不善、居民饮水安全受到威胁。

2.2案例二：刺桐大桥BOT项目政企双方纠纷不断

福建泉州刺桐大桥是国内第一个由民营资本参与的BOT项目，由民企“泉州名流实业股份有限公司”和政府授权的“泉州市路桥开发总公司”分别出资60%和40%成立项目公司负责大桥的建设和运营。项目招标过程中，曾有5家外商参与，但因其提出的条件苛刻，谈判均未成功，最终政府以一纸红头文件将项目授予名流实业。项目提前半年完成建设，但运营期纠纷不断：

（1）     双方对合同范围了解不同，企业认为自身对大桥周边的加油站、广告牌和房地产项目的开发具有优先权，而政府认为合同仅限于大桥的建设和运营，不涉及土地开发；

（2）     政府相继建了6座竞争性桥梁，严重影响了刺桐大桥的车流量和项目收益，企业要求补偿，因合同没有约定，政府不同意补偿；

（3）     泉州市人大代表多次递交取消刺桐大桥收费、以方便两岸交通的议案，但因合同尚未到期，无法强制取消收费，最终经协商，政府提前收回特许经营权。

刺桐大桥BOT项目的反复纠纷源于政府和企业对PPP模式的风险和长期伙伴关系理解不充分，前期工作没有咨询机构参与，项目产生过程不规范。五家外商投标时所提出的苛刻条件，反映出其对未来风险的考虑，而名流实业公司不带任何附加条件承担建桥任务，合同中对项目范围、竞争性项目、超额收益、特许期调节等关键问题均未做出约定，导致后期再谈判成本大大增加。

2.3案例三：美国SC-185公路需求测算重大错误导致项目破产

SC-185公路为美国南卡罗莱纳州的一条BOT收费公路。咨询公司Wilbur Smith在1997年的咨询报告中预测第一年的日均车流量为21,000辆，据此测算，项目通过债券筹集的债务资金高达92%。然而实际日均车流量仅为预测的三分之一，需求测算的重大错误导致财务安排不当，最终项目于2010年申请破产。

该项目的失败源于咨询公司在需求预测上的重大失误，事实上PPP项目的发起方往往倾向于高估收益水平，从而使项目通过评审，对此，咨询机构应保持客观和独立，不断完善工具与模型，提高咨询服务质量，减小隐患。

2.4案例总结

以上案例从不同角度反映了PPP模式的隐患：（1）公共项目进入市场化的环境，加上公众参与机制的缺乏，增加了权力的寻租空间，而法律的制裁有滞后性，当触及到法律手段时，对公众利益的损害已经产生了；（2）PPP项目周期长，未来的风险无法准确预测，因此PPP合同本质上是不完备的，加上政府和企业对风险认识不充分，不重视合同中针对未来风险的调节机制，前期决策投入少，导致后期的再谈判成本大大增加；（3）咨询机构出具的报告决定了项目实施方案和交易结构的设计，进而影响项目的成败，因此若发起人不聘请咨询机构，或咨询机构不专业、不独立，将为项目埋下巨大的隐患。以上三方面的问题无法通过法律与合同的约束来消除，相对而言，职业伦理规范（code ofethics）是改善以上问题更为灵活和有效的机制[[5]]。因此，下文将进一步讨论PPP模式职业伦理规范的建设。

3.        国际机构对建设管理职业伦理的要求

职业伦理是具有同一职业的群体所应遵循的行为准则和价值判断，有助于遏制扰乱经济生活的冲突、维持秩序。职业伦理是群体的事务，只有在群体通过权威对其加以明确，并有舆论监督的共同作用下才能运转[[6]]。因PPP项目的客体是基础设施和公用事业，其建设、运营和维护管理属于全过程建设项目管理的范畴。因此，本节将对建设管理领域四大国际机构对会员的职业伦理要求进行对比分析，以供借鉴。

（1）英国特许建造师学会CIOB（Chartered Institute ofBuilding）成立于1834年，是建设管理领域最大的国际专业学会，旨在推动建筑业的专业化，目前有5万会员，来自100多个国家；（2）国际咨询工程师联合会FIDIC（Fédérationlnternationale Des lngénieurs Conseils）于1913年成立，制定并发布了建设项目管理规范与标准化合同文本，旨在推动全球工程咨询行业的发展，会员组织遍布全球97个国家[①]；（3）国际项目管理联盟IPMA（International ProjectManagement Association）初创于1965年，是第一个专业性国际项目管理组织，旨在推进项目管理学科发展、提升从业人员的胜任力，过去十年中为来自60余个国家的25万项目管理人员提供了职业资格认证，此外还拓展出对项目管理咨询师的资格认证，广受国际认可；（4）美国项目管理学会PMI（Project ManagementInstitute）成立于1969年，建立了项目管理知识体系（Project Management BodyOf Knowledge，PMBOK），为全球290万项目管理从业者提供知识、工具、资源等支持，会员遍布195个国家，其项目管理专业人士（Project ManagementProfessional, PMP）认证是最受业界认可的项目管理职业资质认证。以上四大机构是与建设管理相关的最权威的专业组织，坚持高水平的职业道德和专业水准，且各有代表性和互补性：CIOB主要面向承包商，FIDIC面向工程设计和咨询，PMI和IPMA面向更广泛的全过程项目管理，包括但不限于建筑业。

PMI制定的《职业行为和道德规范（Code of Ethics andProfessional Conduct）》从责任（Responsibility）、尊重（Respect）、公正（Fairness）、诚信（Honesty）等四个方面，分别规定了项目管理人员职业伦理的共识性标准（AspirationalStandard）和强制性标准（MandatoryStandard）[[7]]。PMI鼓励会员向管理机构汇报违反伦理或违法的行为，将对有实质性证据的投诉立案，若有对举报人施加报复者，还将收到纪律处分。

IPMA的《国际项目管理专业资质标准（IPMA -Competence Baseline）》根据PMI的《职业行为和道德规范》来评定项目管理人员的“专业行为/态度”，并将其作为评估会员资质的三大因素之一（资质=应用知识+相关经验/技能+专业行为/态度）[[8]]。

FIDIC也有相应的《道德规范（Code of Ethics）》来约束咨询工程师的职业行为，内容涵盖了责任（Responsibility）、能力（Competence）、正直（Integrity）、公正中立（Impartiality）、公平（Fairness）、腐败（Corruption）等六方面，并附有详细的政策说明（PolicyStatement）[[9]]。

CIOB也颁布了面向建筑管理专业人士的《会员专业能力与行为的准则和规范（Rules andRegulations of Professional Competence and Conduct）》，并定期进行行业腐败调查（industrycorruption survey）[[10]]。

以上规范都强调从业人员应具备能胜任所承担的任务的能力；不得接受或提供贿赂以影响公平判断；应向利益相关方充分披露实际或潜在的利益冲突，包括咨询活动与采购（物资/工程）的冲突、同时给合作双方提供咨询的冲突、项目执行与项目评估之间的冲突等等；同时还应对相关政策、法律、法规进行持续学习（见表1）。

表1.国际机构对职业伦理的共性要求

除以上共性要求之外，由于几大机构面向对象的不同，对职业伦理的要求也各有侧重。面向项目管理人员的PMI要求会员尊重项目相关方，确保决策、采购过程的公正性，如：不得利用专业或职位影响他人决策、行为，以损害他人利益谋取私利；尊重他人的财产权；决策过程公开透明；招标过程中提供平等的获取信息的渠道和同等的机会。面向咨询工程师的FIDIC则要求会员保持咨询行业的尊严、单位和声誉，寻求与可持续发展原则相符的解决方案，推广"基于质量评审（Quality-Based Selection,QBS）"的理念。面向承包商建设管理专业人员的CIOB则鼓励提供咨询服务的会员应获取职业免责保险，并要求咨询费的取费应公平合理。

4.        PPP项目从业人员的职业伦理

职业伦理是多样化的，道德形式应与职业性质相统一[14]。参与PPP项目实施并具有较大影响力的群体包括政府行政官员、投资企业管理人员、咨询师、律师等。他们共同参与了PPP项目的建设、运营和维护管理，正好属于全过程建设项目管理的范畴，从这一角度而言，其职业伦理可借鉴上述国际机构所拟定的行为规范，同时根据其工作上的分工而各有侧重（见表2）。

表2参与PPP项目实施的主要职业群体的职业伦理

注：  ☆-相应部门应有的职业伦理要求    ★-相应部门重点要求的职业伦理

当然，针对以上各群体的职业伦理要求还应更细致、明确，才能实际应用于对其道德品质、行为规范的考评和监督，本文仅讨论PPP职业伦理的核心原则和价值判断。

1）从项目属性的角度看，PPP模式复杂性大、交易成本高，并不必然带来效率的提升。中国目前大多数PPP项目的投资者是央企和地方国企，政府负债由此变为央企和地方国企负债，虽然有助于促进政府债务透明化，但过程和结构复杂化、成本增加、矛盾后移等问题也不容忽视。实践中，不少决策官员选用PPP模式存在动机问题，只考虑填补资金缺口，而不考虑是否物有所值。咨询机构中也存在不专业或不尽职的问题，不愿搜集、积累数据以客观、中立地提供专业咨询意见，顺应官员意图走程序过场，如此，PPP的结果会比传统政府投资模式差。目前，污水处理和垃圾处理是我国民营企业参与最多的公共项目，这很大程度上得益于环保行业较为完善的数据统计。作为PPP领域的专业人士，特别是咨询/律师，应推广和落实“物有所值评价”理念，在数据积累和工具开发上勤勉实干，体现专业性和独立性，根据实际情况合理选用适当的PPP模式和做法[8]。

2）从合同属性的角度看，PPP项目周期长、不确定性大，即便合同中设定了调节/调价等动态机制，仍然无法覆盖未来所有的或然情况（contingencies）及相应的行动对策，属于典型的不完全契约。在大多数国家，特别是民主化程度不高的发展中国家，政府与企业在契约关系中地位不对等，面对项目的不确定性加上政府的强势，企业无法保障未来的权益，只能借助信息不对称追求短期利润。虽然PPP模式将公共项目的部分控制权和风险转移给了企业，但终极责任仍然是政府的，一旦公共产品/服务出现问题，甚至企业提前终止履行合同，政府将为此付出巨大的代价。因此，PPP中最重要的是第三个P（Partnerships），即政企之间长期友好的合作和伙伴关系，在共同的目标下互相坦诚、信任、包容，对未预测到的事情及合同中未尽事宜友好商量，即使实在协商/谈判不成，也应妥善安排退出机制。[9]

3）从干系人的角度看，PPP项目参与方众多，成功的标准是实现“共赢”，即公众满意、政府获得好评、投资者得到合理的回报、银行收回贷款和本金。其中，公众作为用户和重要干系人，却不在正式的PPP合同关系中，也缺乏事先了解信息、参与决策的机制，若项目损害了公众的利益，却有可能在付诸实施后遭到公众的反对。因此，政、企双方及其咨询，特别是律师更应保证决策过程的公正、公开、透明，保证交易合规合法，并兼顾长远公平，不仅要考虑当事人的利益，还应考虑公众利益，促使PPP项目在签约后能持续健康发展。[9]

5.     加强PPP项目职业伦理制度建设的建议

综上，PPP项目各参与主体的职业行为应遵循以下原则：（1）不是所有项目都适合采用PPP模式，项目的识别筛选需要通过物有所值、财政可承受力及项目环境成熟度等方面的独立专业性评估，且以上专业性论证应做到政府领导不行政干预、有利益冲突的实施机构不主导；（2）政府和企业之间应建立信任、维持友好的长期伙伴关系，以合作的态度理解矛盾背后的原因，审视合同的合理性、公平性，尊重、维护对方的权益；（3）项目决策过程应公正、公开、透明，交易应合规合法，项目方案应保护公众利益、兼顾长远公平和可持续性。

职业伦理建设不能仅依靠个体的自我约束，还需要权威行业组织通过“明确的规范要求+定期的考评+不定期的监督”来落实。要做好PPP，律师和咨询是最关键的，律师协会、PPP咨询相关的协会等可学习这四大国际机构等，制定对会员的要求，并将职业伦理（职业行为和道德规范等）纳入其中，建立考评和监督机制，对严重违反职业伦理的会员施行纪律处分，以提高会员的职业道德和专业水准，从而改善律师、咨询的整体地位，进而促进PPP模式健康、可持续地发展。

参考文献

[1]    王守清.特许经营项目融资(BOT、PFI和PPP)[M].北京:清华大学出版社, 2008.

[2]     Edwards P, Shaoul J. Partnerships: forbetter, for worse?[J]. Accounting Auditing & Accountability Journal, 1988,volume 16(3):397-421.

[3]    王守清.物有所值评估是做好PPP的前提[J].新理财/政府理财, 2015, 240(12): 38-39.

[4]    王守清. PPP,赢在共同经营[J].新理财/政府理财, 2015, 238(11):36-37.

[5]  Roberts, Marc J., A. G. Breitenstein,and Clement S. Roberts. "The ethics of public-private partnerships."PUBLIC-PRIVATE (2002): 67.

[6]    涂尔干.职业伦理与公民道德[M].上海:上海人民出版社, 2006.

[7]       PMI. Code of Ethics andProfessional Conduct [EB].http://www.pmi.org/About-Us/~/media/PDF/Ethics/PMI-Code-of-Ethics-and-Professional-Conduct.ashx,2015-12-05.

[8]IPMA. Competence Baseline [EB].http://www.ipma.world/certification/competence/ipma-competence-baseline/, 2015-12-05.

[9]FIDIC. Code ofEthics [EB].http://fidic.org/about-fidic/fidic-policies/fidic-code-ethics,2015-12-05.

[10]    CIOB. Rules and Regulations of ProfessionalCompetence and Conduct [EB].http://www.ciob.org/sites/default/files/Rules%20&%20Regulations_0.pdf,2015-12-05.